本文摘要：2017年7月，财政部牵头住建部、环保部和农业部牵头印发了《关于政府参予的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通报 财建（2017）455号》（全称455号文），文件拒绝：“政府以货币、实物、权益等各类资产参予，或以公共部门身份通过其他形式插手项目风险承担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式。

2017年7月，财政部牵头住建部、环保部和农业部牵头印发了《关于政府参予的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通报 财建（2017）455号》（全称455号文），文件拒绝：“政府以货币、实物、权益等各类资产参予，或以公共部门身份通过其他形式插手项目风险承担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式。合乎全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参予的途径仅限于PPP模式。”2017年11月，财政部授予了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通报》财办金〔2017〕92号文，文件中拒绝前期打算工作不做到。

还包括新建、改扩建项目并未按规定遵守涉及立项审核申请的PPP项目不得入库。根据上述两个文件的拒绝，垃圾焚烧类项目不应统一使用PPP模式，项目实行的前提是已完成立项或核准。

虽然2017年以后，全国范围内实行了一些垃圾焚烧类PPP项目，但项目量比2017年前有所增加。笔者认识了一些垃圾焚烧行业的社会投资人和白鱼新建垃圾焚烧项目的政府部门，他们对以PPP模式实行垃圾焚烧都有一定的疑惑，甚至在某些财承空间较小的地方，政府也更加不愿使用授权经营的方式实行垃圾焚烧项目。

造成这种情况的一个主要原因是垃圾焚烧项目的审核流程与PPP模式的一般流程不存在冲突。垃圾焚烧项目在全国投资项目在线审核监管平台载入时，一般归类为能源类项目，根据项目规模和地方政策由省或地级市发改部门展开项目核准。

虽然近几年垃圾焚烧项目核准的前置申请有所修改，但项目规划部门的意见依然必不可少。规划部门开具规划意见时必须项目建设单位获取超过初步设计深度的前期文件，而超过初步设计则必须已完成项目主要设备的订购，这样建设单位才能将设备厂商获取的涉及参数递交给设计单位已完成初步设计。对于使用PPP模式实行的垃圾焚烧项目来说，在项目PPP投资人并未指定的情况下，上述规定就构成了一个死循环，即未指定PPP投资人――无法展开设备招标订购――无法已完成初步设计――规划单位无法开具规划意见――PPP项目无法核准–PPP项目无法入库–项目无法启动，无法指定投资人。2014年以前的垃圾焚烧类项目主要以授权经营方式实行。

项目实行机构（政府主管部门）在具体项目规模、技术路线、环保废气标准、项目选址、功能设施等主要条件后，委托可研单位编成项目建议书后才可展开社会投资人的公开招标。指定的社会投资人重新组建项目公司后，再行由项目公司积极开展项目核准等各项前期工作。2017年以后，作为垃圾焚烧类PPP项目的甲乙双方，政府和投资人都不存在一定的惟有：1、政府方的惟有已完成垃圾焚烧类项目的项目核准，不是非常简单委托某家设计院编成一本项目核准报告就不够了，还必须水资源、环评、安全性、交通、电力终端系统等涉及专业单位编成涉及报告作为项目核准报告的承托性文件和决策依据，期间牵涉到到大量的专业协商工作。政府方――项目主管部门没专业人员和精力更佳的已完成上述工作，项目前进过程中的继续执行效率更为低落。

政府主管部门更加期望指定社会投资人后，由投资人重新组建的项目公司驻专业人员已完成上述工作，而政府主要负责管理项目工作进度的监督和政府层面的协商工作。上述各项前期工作必须10家左右的专业机构编制涉及专业报告，牵涉到的前期工作费用大约一千万元。项目主管政府部门（特别是在是县级单位）没财力已完成上述工作，在继续执行的过程中不致导致工作内容的删改和传输，导致项目核准报告的编成水平不低，甚至经常出现工艺自由选择的偏差犯规和投资估计的漏算，影响项目后期实行。

2、社会投资人的惟有由于政府缺少专业力量已完成项目的前期工作，导致PPP项目流程冗长，有的项目必须一年甚至两年才能前进到继续执行阶段，消耗了投资人的投资激情，增大了投资人的项目开发成本。项目前期核准阶段，项目主管部门为了前进项目工程进度已完成的各项前期工作，具备显著的结果导向性，缺少车站在投资经营角度展开的科学的研究和论证，加之经费紧张等原因，不会导致前期工作成果不缜密（投资估计漏项等）。投资人中标后在项目实行的过程中，不会对政府方已完成的各项前期工作明确提出修改意见，或夺权项目前期工作报告中的某些结论成果，这不会导致项目前期工作的重复，并造成甲乙双方的合作摩擦，延后项目实行工程进度。

有的地方甚至还经常出现投资人以政府的前期工作失误为由拒绝调价和赔偿，引发项目争议，造成PPP合作双方两败俱伤的情况。3、建议垃圾焚烧项目归属于民生项目，也是解决问题城市环境污染管理的基础设施项目，国家项目立项审核部门不应之后修改垃圾焚烧项目的立项前置申请，在不看清国家严苛容许的涉及条件下（如闲置基本农田等），限制规划条件对项目审核的约束，超越PPP项目前期工作的死循环。

国家财政部针对垃圾焚烧类的PPP项目入库限制核定标准，可将项目建议书国家发改委作为进管理库的必要条件，减缓PPP项目从辨识阶段到订购阶段的前进工程进度，同时将垃圾焚烧项目核准作为项目继续执行阶段财政收费的前提展开监督考核。在现有政策法规体系下，地方垃圾焚烧项目主管部门不应尝试使用项目全过程管理，委托有经验的咨询机构对项目的前期工作展开全面专责管理，利用咨询机构的经验对垃圾焚烧PPP项目的技术路线自由选择、工程造价掌控、设备选型等具体内容作出科学的研究和论证，确保项目前期工作的质量，从而为投资人入场后项目的成功实行获取有效地确保。

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